郭瑜:建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單,如何精準兜底?

十四五時期是我國新發(fā)展格局演變的關(guān)鍵期，同時也是人口老齡化進程的加速期和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。我國人口老齡化呈現(xiàn)基數(shù)大、速度快、未富先老及地區(qū)差異大等特征，失能、失智及高齡老年人照護需求將快速增長，壓力日益增大。國務(wù)院最新印發(fā)的《十四五國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出了十四五時期的總體要求與發(fā)展目標，部署了9個方面的具體工作任務(wù)，明確推動全社會積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略布局初步形成。

總體而言，《規(guī)劃》明確了在十四五乃至更長時期內(nèi)，立足新發(fā)展階段，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長，是破解養(yǎng)老難題的關(guān)鍵所在。為推進實現(xiàn)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》所提出的到2035年全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)遠景目標，2021年11月《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》首次在中央層面部署建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度。《規(guī)劃》中進一步明確了這項任務(wù)在十四五期間的發(fā)展路徑與具體內(nèi)容，指出要建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，主要包括建立老年人能力綜合評估制度，并針對不同老年人群體分類提供服務(wù)。

基本養(yǎng)老服務(wù)是由政府主導(dǎo)提供、滿足老年人基本養(yǎng)老需求的服務(wù)，發(fā)揮政府保基本、兜底線的職能作用。建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度是通過列出清單的方式來明確基本養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)誰、怎么服務(wù)、由誰提供服務(wù)這些問題，分類提供多層次養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老保障。此項制度能夠為政府厘清現(xiàn)階段最優(yōu)先、最重要的養(yǎng)老服務(wù)目標對象和標準內(nèi)容，提高基本養(yǎng)老服務(wù)效率和供給水平，精準保障基本養(yǎng)老服務(wù)對象。同時，清單可以向社會公布各領(lǐng)域基本養(yǎng)老服務(wù)項目匯總，方便群眾以最短時間了解基本養(yǎng)老服務(wù)的索引與內(nèi)容，一目了然。在理解文件和推進工作的過程中，需要重視如下三個問題。

第一，建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單的基礎(chǔ)和前提是對老年人能力進行綜合評估，從而確定老年人需要的服務(wù)項目和補貼標準。《規(guī)劃》中指出要統(tǒng)籌現(xiàn)有的老年人能力、健康、殘疾、照護等相關(guān)評估制度，統(tǒng)一開展老年人能力綜合評估，推動評估結(jié)果全國范圍內(nèi)互認、各部門按需使用，作為接受養(yǎng)老服務(wù)等的依據(jù)。統(tǒng)籌相關(guān)評估制度并提供統(tǒng)一、規(guī)范和可操作的評估工具，有助于進一步加強能力建設(shè)和規(guī)范管理。目前，多地已經(jīng)開始探索出臺老年人能力綜合評估的實施辦法，具備可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。例如，廣州市民政局建立基本養(yǎng)老服務(wù)對象精準識別和動態(tài)管理機制，采取定期評估、定期抽查、隨機抽查、群眾監(jiān)督相結(jié)合的方式，加強對老年人照護需求綜合評估結(jié)果和享受基本養(yǎng)老服務(wù)的合規(guī)性、公平性審查，規(guī)范基本養(yǎng)老服務(wù)對象動態(tài)管理。未來，仍需推動評估結(jié)果打通地區(qū)、制度和部門壁壘，在全國范圍內(nèi)互認，并深入推動老年人能力評估和現(xiàn)有傷殘等級鑒定等制度的銜接。

第二，根據(jù)各地目前的推進實踐，基本養(yǎng)老服務(wù)清單主要是結(jié)合本地實際制定的現(xiàn)有政策匯總列表。所以清單制度可以認為是基本養(yǎng)老服務(wù)實踐工作的指導(dǎo)依據(jù)，通過梳理現(xiàn)有政策、細化清單項目，以明確工作任務(wù)、服務(wù)對象、服務(wù)標準和支出責任。對比各地的清單，有相似點，也有區(qū)別，可以概括為主要包括兜底性和普惠性兩類養(yǎng)老服務(wù)的制度內(nèi)容。例如，北京市的基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容包括巡視探訪、個人清潔、養(yǎng)老顧問、呼叫服務(wù)等項目，服務(wù)對象主要包括城鄉(xiāng)特困老年人，低保和低收入家庭的失能、失智、高齡老年人，計劃生育特殊家庭老年人，以及其他失能、失智、重度殘疾老年人。有些地區(qū)將普惠型養(yǎng)老服務(wù)項目也納入清單中，如80歲以上老年人享受的高齡津貼等。這體現(xiàn)出基本養(yǎng)老服務(wù)和核心落腳點是管基本，聚焦服務(wù)老年人的失能照護和生命安全等基本需要，做到盡力而為、量力而行。基本養(yǎng)老服務(wù)面向全體老年人，但重點仍是優(yōu)先保障特殊困難老年人的需要，更好聚焦老年人急難愁盼問題。

第三，在探索建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單的過程中，已有不少地區(qū)形成了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，應(yīng)鼓勵政策創(chuàng)新、擴散與學(xué)習(xí)。在山東、江西等地的基本養(yǎng)老公共服務(wù)清單中，在特困老年人兜底保障項目、困難老年人養(yǎng)老服務(wù)項目、普惠型老年人服務(wù)和優(yōu)待項目基礎(chǔ)上，還增加了養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠扶持項目，蘇州市還增加了惠老保險項目，為65周歲以上戶籍老年人提供團體人身意外傷害保險。因此，基本養(yǎng)老服務(wù)清單并不是全國整齊劃一，而是各地政府根據(jù)財政承受能力，根據(jù)不同老年人群體，分類提供養(yǎng)老服務(wù)，因地制宜，因時而異，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和科技進步進行動態(tài)調(diào)整。