中國(guó)金融｜稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與探索

有效應(yīng)對(duì)人口老齡化，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局和億萬(wàn)百姓福祉。習(xí)近平總書(shū)記高度重視人口老齡化問(wèn)題，多次作出重要批示指示。為推進(jìn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，探索發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱，2018年4月2日，五部門(mén)正式印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（下稱(chēng)《通知》），決定在上海市、福建省（含廈門(mén)市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入正式實(shí)施階段。蘇州工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)至今已有三年，為進(jìn)一步掌握試點(diǎn)情況，江蘇銀保監(jiān)局開(kāi)展了專(zhuān)題調(diào)研。總的看，試點(diǎn)影響逐步擴(kuò)大，取得初步成效，但同時(shí)也存在叫好不叫座的問(wèn)題，需要從完善制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制等方面持續(xù)加以推進(jìn)。

試點(diǎn)情況

蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，群眾保險(xiǎn)意識(shí)較強(qiáng)，試點(diǎn)基礎(chǔ)良好。2020年，園區(qū)實(shí)現(xiàn)國(guó)民生產(chǎn)總值2907億元，公共財(cái)政預(yù)算收入377.3億元，人口113萬(wàn)人，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7.97萬(wàn)元，相關(guān)指標(biāo)在省內(nèi)處于領(lǐng)先地位。

一是試點(diǎn)覆蓋人群和基本政策。《通知》規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)16周歲以上，且未滿(mǎn)法定退休年齡的繳納個(gè)稅人群可以參保，被保險(xiǎn)人在達(dá)到國(guó)家規(guī)定退休年齡后，可以申請(qǐng)領(lǐng)取養(yǎng)老年金。繳費(fèi)期稅延額度為每月/年工資的6%和1000元/月或12000元/年兩者取小，領(lǐng)取期商業(yè)養(yǎng)老金收入的25%部分免稅，其余75%按照10%的稅率計(jì)算個(gè)人所得稅（即領(lǐng)取期實(shí)際稅率為7.5%）。養(yǎng)老年金分為終身或者15年、20年固定期限領(lǐng)取，可選擇按月或按年領(lǐng)取兩種方式。例如，一名30歲的投保人投保收益確定型稅延產(chǎn)品，以最高稅延額度年交12000元保費(fèi)計(jì)算，繳費(fèi)期限30年，領(lǐng)取年限15年，退休后每月稅后可領(lǐng)取養(yǎng)老年金約4200元；領(lǐng)取年限20年，退休后每月稅后可領(lǐng)取養(yǎng)老年金約3400元。

二是主要產(chǎn)品類(lèi)型。2018年試點(diǎn)以來(lái)，銀保監(jiān)會(huì)共批準(zhǔn)23家保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)，合計(jì)推出了66款稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，整體分為A、B1、B2、C四類(lèi)，其中A類(lèi)為固定收益產(chǎn)品，B1類(lèi)為保底收益產(chǎn)品（月結(jié)），B2類(lèi)為保底收益產(chǎn)品（季結(jié)），C類(lèi)為浮動(dòng)收益產(chǎn)品。合同生效后，投保人可根據(jù)自身需求，在不同類(lèi)型產(chǎn)品之間進(jìn)行靈活轉(zhuǎn)換。從試點(diǎn)情況看，保底收益產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)保費(fèi)規(guī)模占比45.52%，固定收益產(chǎn)品占比41.34%，浮動(dòng)收益產(chǎn)品占比13.14%，反映出投保人在規(guī)劃養(yǎng)老金儲(chǔ)備時(shí)更傾向低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的偏好。

三是初步成效。截至2021年末，全國(guó)所有試點(diǎn)地區(qū)累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入6.29億元。蘇州工業(yè)園區(qū)參與試點(diǎn)的17家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入3339.79萬(wàn)元；累計(jì)投保2497件，件均保費(fèi)1.34萬(wàn)元，在試點(diǎn)地區(qū)中僅次于上海市（見(jiàn)表1）。

存在問(wèn)題

一是覆蓋群體有限。享受稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)優(yōu)惠的前提條件是繳納個(gè)人所得稅、取得工資薪金和連續(xù)性勞務(wù)報(bào)酬。但我國(guó)目前繳納個(gè)人所得稅的人群占比較低，2018年個(gè)稅政策調(diào)整后，根據(jù)財(cái)政部有關(guān)數(shù)據(jù)，納稅人口占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例從44%降至15%。據(jù)蘇州市稅務(wù)部門(mén)測(cè)算，蘇州工業(yè)園區(qū)僅有17.5萬(wàn)人（占園區(qū)人口的15.5%）滿(mǎn)足享受投保稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)優(yōu)惠條件。從園區(qū)試點(diǎn)看，三年累計(jì)投保不到2500件，覆蓋率僅1.42%，與覆蓋稅優(yōu)目標(biāo)人群還有較大差距。

二是優(yōu)惠力度不足。試點(diǎn)政策規(guī)定參保人退休后需按照領(lǐng)取金額的7.5%繳稅，考慮到領(lǐng)取時(shí)繳納基數(shù)含全部投資收益，以及貨幣時(shí)間成本等因素，政策優(yōu)惠對(duì)當(dāng)期個(gè)人所得稅稅率10%（月收入8000～17000元）的參保人群意義不大；對(duì)于當(dāng)期個(gè)人所得稅稅率3%（月收入5000～8000元）的參保人群，甚至?xí)霈F(xiàn)領(lǐng)取期稅率與當(dāng)期稅率倒掛，大大削弱了上述人群的參保積極性。從試點(diǎn)情況看，個(gè)稅稅率在20%以上的高收入人群最有動(dòng)力購(gòu)買(mǎi)稅延養(yǎng)老產(chǎn)品，但這部分人群占比相對(duì)有限。

三是手續(xù)辦理繁瑣。一方面，稅額計(jì)算復(fù)雜。承保稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)需要企業(yè)配合，經(jīng)辦人員每月需收集抵稅憑證，制作報(bào)稅表格，耗時(shí)耗力，企業(yè)容易產(chǎn)生抵觸情緒。另一方面，稅收抵扣繁瑣。抵扣流程需要保險(xiǎn)公司、客戶(hù)單位、稅務(wù)部門(mén)和中國(guó)銀保信等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)操作，且賬戶(hù)激活和憑證下載均有時(shí)限要求，超過(guò)時(shí)限就無(wú)法享受當(dāng)月稅收優(yōu)惠，容易引發(fā)客戶(hù)投訴。

四是銷(xiāo)售渠道單一。目前保險(xiǎn)公司主要通過(guò)企業(yè)團(tuán)體保險(xiǎn)方式直接銷(xiāo)售稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)，該渠道實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入占比90%以上。究其原因，一方面是稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品較為復(fù)雜，銀行渠道代銷(xiāo)人員專(zhuān)業(yè)水平普遍達(dá)不到銷(xiāo)售資質(zhì)；另一方面是稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品件均保費(fèi)較低、利潤(rùn)空間小，個(gè)險(xiǎn)代理人缺乏銷(xiāo)售積極性。銷(xiāo)售渠道單一也是導(dǎo)致產(chǎn)品觸及人群有限和參保率低的重要因素。從試點(diǎn)看，多數(shù)保險(xiǎn)公司開(kāi)展效果低于預(yù)期。

國(guó)際借鑒

第一，重視運(yùn)用財(cái)政稅收政策刺激商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)也普遍面臨老齡化和政府養(yǎng)老金不足問(wèn)題，無(wú)論是英國(guó)、美國(guó)還是德國(guó)、法國(guó)，都不同程度注重發(fā)展第三支柱養(yǎng)老，推動(dòng)個(gè)人稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸成為第三支柱的典型代表。其根源在于，發(fā)達(dá)國(guó)家以所得稅等直接稅為主體，個(gè)人所得稅占稅收總額比重高，且多數(shù)國(guó)家將稅收優(yōu)惠額度設(shè)置在個(gè)人工資收入的10%～20%，有效吸引個(gè)人將當(dāng)期消費(fèi)轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄。例如，美國(guó)1974年推出稅收優(yōu)惠法案后（401K），1975～2005年個(gè)人年金保費(fèi)收入復(fù)合增長(zhǎng)率位居所有險(xiǎn)種前列。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，如果缺乏稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼政策，完全依靠個(gè)人自愿，很難發(fā)展壯大第二、第三支柱（類(lèi)似我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)情況）。

第二，覆蓋人群廣泛和優(yōu)惠政策靈活多樣。一是設(shè)計(jì)多賬戶(hù)多產(chǎn)品，覆蓋廣大人群。美國(guó)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人退休賬戶(hù)分為傳統(tǒng)型和羅斯型，傳統(tǒng)賬戶(hù)適合正規(guī)就業(yè)人員，羅斯賬戶(hù)適合非正規(guī)就業(yè)者；德國(guó)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品由里斯特養(yǎng)老金和呂魯普養(yǎng)老金構(gòu)成，前者適用對(duì)象為正規(guī)就業(yè)群體，后者專(zhuān)門(mén)為不符合里斯特養(yǎng)老金資格的民眾設(shè)計(jì)。二是優(yōu)惠政策多樣。德國(guó)里斯特養(yǎng)老金在稅收遞延政策之外，還針對(duì)低收入人群特別推出了直接補(bǔ)貼政策；美國(guó)的個(gè)人退休賬戶(hù)中絕大部分資金來(lái)自于第二支柱企業(yè)年金的轉(zhuǎn)換，個(gè)人直接交費(fèi)占比很小；部分國(guó)家對(duì)稅優(yōu)額度扣除限額實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，以有效剔除通貨膨脹等因素對(duì)稅收優(yōu)惠政策的負(fù)面影響。當(dāng)前，我國(guó)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)僅覆蓋部分繳納個(gè)稅人群，但個(gè)人所得稅占所有稅收比例（7.5%）遠(yuǎn)低于同期美國(guó)水平（53.6%），大量未繳納個(gè)稅的人群和靈活就業(yè)者無(wú)法享受購(gòu)買(mǎi)稅延養(yǎng)老產(chǎn)品。同時(shí)，我國(guó)養(yǎng)老第二、第三支柱之間尚未打通，企業(yè)年金也不能轉(zhuǎn)換享受第三支柱優(yōu)惠政策。

第三，重視發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)在第三支柱中的關(guān)鍵作用。德國(guó)里斯特養(yǎng)老金從設(shè)立之初就引入了四類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，即保險(xiǎn)公司、商業(yè)銀行、基金公司和建房互助社。從歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，保險(xiǎn)產(chǎn)品規(guī)模最大，目前占市場(chǎng)份額的三分之二，這既與德國(guó)民眾保險(xiǎn)意識(shí)較強(qiáng)、投資方面注重穩(wěn)健有關(guān)，也與德國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)揮在第三支柱領(lǐng)取期的精算技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)、較好滿(mǎn)足客戶(hù)多元化領(lǐng)取需求有關(guān)。相較而言，我國(guó)第三支柱商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)尚處于起步階段，保險(xiǎn)業(yè)的長(zhǎng)期保障功能和穩(wěn)健投資優(yōu)勢(shì)還有待進(jìn)一步發(fā)揮。

政策建議

2021年12月17日，中央全面深化改革委員會(huì)第23次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》，標(biāo)志著第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入全新發(fā)展階段，包括稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的養(yǎng)老金融也將開(kāi)啟新的篇章。為進(jìn)一步促進(jìn)稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)健康發(fā)展，提出以下建議。

第一，擴(kuò)大覆蓋人群。一是堅(jiān)持稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)的普惠導(dǎo)向。考慮逐步將未繳納個(gè)稅人群和靈活就業(yè)者也納入政策范圍，設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)或產(chǎn)品；針對(duì)低收入人群購(gòu)買(mǎi)稅延產(chǎn)品可考慮直接予以現(xiàn)金補(bǔ)貼。二是擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)覆蓋面。蘇州工業(yè)園區(qū)區(qū)域小、人數(shù)少，工作人員流動(dòng)性較大，對(duì)于未來(lái)是否繼續(xù)在園區(qū)工作不確定，部分人群有等待政策全面放開(kāi)后再進(jìn)行投保的觀望心態(tài)，建議進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍至蘇州市或江蘇全省；全國(guó)范圍內(nèi)也可視情況逐步增加試點(diǎn)省份，擴(kuò)大試點(diǎn)效應(yīng)。

第二，加大政策力度。一是將領(lǐng)取時(shí)個(gè)稅繳納比例進(jìn)一步降低（如3%左右），對(duì)于本身適用稅率較低的人群，退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)可以直接免稅。二是發(fā)揮第二、第三支柱聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。針對(duì)單位未建立企業(yè)年金（民企和中小企業(yè)為主），允許將企業(yè)年金、職業(yè)年金和個(gè)人稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)打通，實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策、投資管理、繳費(fèi)、賬戶(hù)記錄和轉(zhuǎn)移接續(xù)以及監(jiān)管等方面的銜接。三是共享稅延養(yǎng)老額度。將符合稅延養(yǎng)老要求的金融產(chǎn)品包括稅延公募養(yǎng)老基金等，與稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)共享稅延額度，擴(kuò)大消費(fèi)者選擇權(quán)。

第三，優(yōu)化操作流程。一是建立自動(dòng)開(kāi)戶(hù)和默認(rèn)投資機(jī)制。建議由中國(guó)銀保信和稅務(wù)部門(mén)為符合政策的人群自動(dòng)開(kāi)設(shè)稅延養(yǎng)老個(gè)人賬戶(hù)，由客戶(hù)自主決定是否繳費(fèi)；自動(dòng)配置收益確定性養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，后續(xù)客戶(hù)可在個(gè)人賬戶(hù)中自主進(jìn)行產(chǎn)品配置調(diào)整。二是將稅前扣除的比例額度改為年度定額。每年根據(jù)社會(huì)平均工資等進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整，同時(shí)可根據(jù)不同群體采取不同的限額。三是個(gè)稅抵扣允許全年匯算清繳。個(gè)人通過(guò)身份證實(shí)名驗(yàn)證匹配相關(guān)信息，將稅收抵扣列入綜合所得納稅申報(bào)范疇，提高申報(bào)便利性。

第四，調(diào)動(dòng)各方積極性。一是引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)國(guó)家養(yǎng)老戰(zhàn)略。對(duì)于積極參與試點(diǎn)的公司，對(duì)其探索開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)康護(hù)結(jié)合、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新、分支機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等給予政策支持。明確專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老險(xiǎn)公司市場(chǎng)定位，充分發(fā)揮其長(zhǎng)期投資及精算優(yōu)勢(shì)，以國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)公司獲批籌建為契機(jī)，進(jìn)一步打通銀行儲(chǔ)蓄與商業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)老領(lǐng)域的轉(zhuǎn)換機(jī)制。二是推進(jìn)全渠道銷(xiāo)售。三是加強(qiáng)政府引導(dǎo)。