深化我國養(yǎng)老金制度改革是關(guān)鍵之舉

近30多年來，我國在養(yǎng)老金領(lǐng)域進(jìn)行了一系列重大改革，實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍的擴(kuò)展，其成就舉世矚目。同時(shí)應(yīng)該看到，這一領(lǐng)域還存在很多問題，有些是由于制度設(shè)計(jì)不完整帶來的，有些是制度運(yùn)行環(huán)境造成的。因而需要通過深化改革，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，建立更加公平、更可持續(xù)、更有效率的養(yǎng)老金體系。為此，至少需要關(guān)注以下三個(gè)問題。

一、工薪勞動(dòng)者實(shí)際參保情況

經(jīng)過近20多年的努力，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)持續(xù)增多，尤其是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立并實(shí)施之后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際參保人數(shù)大幅度增長(zhǎng)。在這樣的背景下，一些人以為，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，認(rèn)為擴(kuò)大覆蓋面已經(jīng)沒有什么空間了。

事實(shí)并非完全如此。按照有關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)，2018年底全國參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職工薪勞動(dòng)者為30104萬人（含機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員），而同期全國二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)是57336萬。這說明工薪勞動(dòng)者中僅有52.5%參加了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保率并不高。這意味著，還有相當(dāng)一部分工薪勞動(dòng)者在其年老之后，無法以退休職工身份領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，或者只能以城鄉(xiāng)老年居民的身份領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，或者沒有任何基本養(yǎng)老金。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這是一項(xiàng)重大的社會(huì)隱患。

根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法精神和職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)意圖，凡工薪勞動(dòng)者均可參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一群體可以分為兩類：第一類是職工。2015年初，國家對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，明確機(jī)關(guān)和事業(yè)單位正式在編人員必須參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第二類是城鎮(zhèn)其他工薪勞動(dòng)者，他們往往被冠以個(gè)體勞動(dòng)者、自由職業(yè)者和靈活就業(yè)人員等稱謂，具有城鎮(zhèn)戶籍（部分地區(qū)放棄了這一要求）的這類工薪勞動(dòng)者可以自主自愿選擇參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

從實(shí)際運(yùn)行情況看，我們需要注意三個(gè)事實(shí)：一是強(qiáng)制參保的強(qiáng)制不到位，即目前還有相當(dāng)一部分應(yīng)該依法參保的職工尚未參保。導(dǎo)致這種狀況的原因很多，執(zhí)法不嚴(yán)是事實(shí)，制度設(shè)計(jì)不合理更為重要，企業(yè)普遍反映繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重。二是自愿參保者吸引不多，即許多有條件有能力可以參保的第二類工薪勞動(dòng)者還沒有參保，他們或者選擇參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者選擇不參加政府舉辦的任何養(yǎng)老保險(xiǎn)。這是值得深思的，尤其是應(yīng)該如何讓社會(huì)公眾理解并信賴基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。三是相當(dāng)一部分參而不繳，即有一部分工薪勞動(dòng)者在參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之后不再繼續(xù)繳費(fèi)，因而實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)與實(shí)際參保人數(shù)之間往往有不小的差距。出現(xiàn)這種情況的原因是多方面的，有的是因?yàn)榫蜆I(yè)地點(diǎn)變化，在原參保地中斷繳費(fèi)而在新的統(tǒng)籌地區(qū)重新參保，其間沒有辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)；有的是因?yàn)橐呀?jīng)達(dá)到最低繳費(fèi)年限（15年）而不愿意繼續(xù)繳費(fèi)了；有的是因?yàn)闊o力繼續(xù)繳費(fèi)或者其他原因而中斷繳費(fèi)。這意味著參保人數(shù)存在重復(fù)統(tǒng)計(jì)的可能，實(shí)際參保人數(shù)比現(xiàn)在公布的數(shù)據(jù)更少。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亟待改革

早期的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要面向工薪勞動(dòng)者，后來逐步擴(kuò)展到其他社會(huì)成員。雖然，制度模式不斷變化，但有兩條基本原則始終不變：一是公平性，即在基本養(yǎng)老金權(quán)益之均等性；二是互助共濟(jì)性，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)基于互助共濟(jì)的原理。這主要體現(xiàn)在基于制度強(qiáng)制性的互助共濟(jì)。強(qiáng)制性的制度安排，使得參保者按照統(tǒng)一規(guī)則繳納保險(xiǎn)費(fèi)，按照統(tǒng)一規(guī)則享受基本養(yǎng)老金待遇，通常情況下，高收入者承擔(dān)較多的繳費(fèi)責(zé)任，低收入者對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的貢獻(xiàn)相對(duì)較少，從而體現(xiàn)高收入者對(duì)低收入者的幫助。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度往往是在一個(gè)較大的地域范圍內(nèi)統(tǒng)一組織實(shí)施并統(tǒng)一基金收支管理，可以是一個(gè)國家，也可以是某個(gè)特定行政區(qū)域。顯然，這個(gè)范圍越大，地區(qū)之間的互助共濟(jì)越明顯。

在我國，20多年前已經(jīng)明確采用保險(xiǎn)型基本養(yǎng)老金制度，但在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)時(shí)引入了個(gè)人賬戶，形成一個(gè)特有的制度模式，即社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合。后來的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中也有個(gè)人賬戶這一元素。這些年來，學(xué)界對(duì)此討論頗多，認(rèn)為個(gè)人賬戶的引入，削弱了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的互助共濟(jì)性。同時(shí)，由于采用地方統(tǒng)籌的管理體制，在一定程度上使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這一國家制度淪為地方性制度。

因此，在深化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過程中，特別需要在以下幾方面努力。

首先，要逐步弱化個(gè)人賬戶。現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅降低了制度的互助共濟(jì)性，而且使得基金產(chǎn)權(quán)不清晰，帶來諸多矛盾和問題。未來建議實(shí)行統(tǒng)（社會(huì)統(tǒng)籌）賬（個(gè)人賬戶）分離，改造現(xiàn)行制度，將統(tǒng)籌基金對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金這部分改造成一個(gè)全國統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付、互助共濟(jì)的基本養(yǎng)老金制度（國民年金制度），將個(gè)人賬戶所對(duì)應(yīng)的那部分轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)年金（含企業(yè)年金）。在過渡期，個(gè)人賬戶繼續(xù)作為基本養(yǎng)老金制度的一部分，但不再擴(kuò)大，以此逐步弱化個(gè)人賬戶。

其次，要加快推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。作為惠及面廣泛、所需資金量巨大的社會(huì)保障項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)實(shí)行互助共濟(jì)。現(xiàn)行地區(qū)分治的行政管理模式，雖然有益于落實(shí)地方政府的責(zé)任，并與財(cái)政體制相適應(yīng)，但造成各地勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本差異過大，影響了地區(qū)均衡發(fā)展和全國勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化進(jìn)程。因此，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳體制與繳費(fèi)負(fù)擔(dān)

2018年3月，國家行政機(jī)構(gòu)改革，明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體統(tǒng)一為稅務(wù)部門。然而，一年多過去了，還有一些地區(qū)仍然由社會(huì)保險(xiǎn)部門征收，稅務(wù)部門還沒有接收。其中的原因很多，議論也很多。有人認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)征收體制變化將導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。一般來說，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體由社會(huì)保險(xiǎn)部門變更為稅務(wù)部門，并不會(huì)增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收的總量。那么，為什么人們會(huì)有那么多的疑慮呢？原因可能有二：一是稅務(wù)部門在稅費(fèi)征收方面與社會(huì)保險(xiǎn)部門相比具有明顯的優(yōu)勢(shì)，其特點(diǎn)是規(guī)范、嚴(yán)格且執(zhí)行力強(qiáng)，那些過去曾經(jīng)繳費(fèi)不夠規(guī)范的用人單位擔(dān)心稅務(wù)部門如果嚴(yán)格征收，則需要繳納更多的保險(xiǎn)費(fèi)。二是社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域面臨諸多問題，尤其是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，人們擔(dān)心改由稅務(wù)部門征收，是為了增加社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的總量。對(duì)此，有幾個(gè)問題必須厘清。

一是保障待遇與籌資總量。我國在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用籌集上實(shí)行的是以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累的原則。因此，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇既定的情況下，無論是哪家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，都必須籌集到相應(yīng)的資金量，以滿足基本養(yǎng)老金給付之需要，否則基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就無法實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，也就無法保障老年人的基本生活。因此，無論哪個(gè)部門征收，并不會(huì)影響?zhàn)B老金的總額。更進(jìn)一步來說，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇高，則需要籌資的資金就多；反之，待遇低則需要籌集的資金就可以少一些。


二是籌資結(jié)構(gòu)與保費(fèi)總量。一般地說，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源主要有三個(gè)：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，由參保人及其用人單位繳納；二是財(cái)政補(bǔ)助，包括正常的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助和基金出現(xiàn)虧空時(shí)的財(cái)政兜底資金；三是基金投資收益及其他資金。如果保險(xiǎn)費(fèi)征收量多，則財(cái)政補(bǔ)助量就相應(yīng)減少；如果財(cái)政補(bǔ)助量增加，則保險(xiǎn)費(fèi)征收量就可以相應(yīng)減少。如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給付總量增加，則必然要求增加保險(xiǎn)費(fèi)征繳或者增加財(cái)政補(bǔ)助。如果財(cái)政投入量一定，則基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)總量就決定于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付量。目前，我國財(cái)政對(duì)于包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的投入規(guī)則還不太明確，因而需要征收的保費(fèi)總量也不是很確定。這也是人們擔(dān)心會(huì)不會(huì)增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的原因之一。

三是規(guī)范繳費(fèi)與均衡負(fù)擔(dān)。盡管目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體變更還沒有全部到位，但無論如何，國家將進(jìn)一步規(guī)范包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的征繳行為。在這個(gè)過程中，降低費(fèi)率與做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)、規(guī)范繳費(fèi)行為是同步進(jìn)行的。這將有益于均衡企業(yè)之間、地區(qū)之間的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，也有益于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度和征繳過程的規(guī)范化。值得注意的是，要清晰地規(guī)范基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的具體算法，關(guān)鍵是對(duì)工資給予清晰的定義和統(tǒng)計(jì)口徑，才能采用適度的費(fèi)率，從而均衡個(gè)人和用人單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，加快推進(jìn)統(tǒng)收統(tǒng)支式全國統(tǒng)籌，也是均衡地區(qū)之間繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的重要舉措。