解讀:堅持以人為本共享發展,積極構建更加優質更加充分更加均衡的養老服務體系——江蘇省養老服務條例解

2022年9月29日，省十三屆人大常委會第三十二次會議通過了《江蘇省養老服務條例》。條例共十章八十六條，主要規范了基本養老服務、養老服務設施規劃和建設、居家社區養老服務、機構養老服務、醫養康養結合服務、扶持保障、監督管理等內容，自2022年12月1日起施行。為了更好地宣傳貫徹條例，特邀省人大法制委員會主任委員王臘生、省人大社會建設委員會主任委員陳正邦、省民政廳廳一級巡視員沙維偉為您作全方位解讀。

問：江蘇是全國最早進入老齡化社會和老齡化程度較高的地區之一，隨著我省人口老齡化進程不斷加快，養老服務的發展任務、發展目標、發展環境都發生了較大變化。請介紹一下，這部條例修訂的背景和意義？條例有哪些特點？

陳正邦 ：積極應對人口老齡化，事關國家發展和民生福祉，是實現經濟高質量發展、維護國家安全和社會穩定的重要舉措。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視老齡工作，就積極應對人口老齡化提出了一系列新理念新思想新戰略。黨的十九屆五中全會進一步把積極應對人口老齡化上升為國家戰略，十四五規劃綱要中首次將實施積極應對人口老齡化國家戰略單列出來。習近平總書記在考察社區養老工作時指出，滿足老年人多方面需求，讓老年人能有一個幸福美滿的晚年，是各級黨委和政府的重要責任。要推動養老事業和養老產業協同發展，發展普惠型養老服務，完善社區居家養老服務網絡，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。去年底召開的全國老齡工作會議，對做好老齡工作作出重要安排，要求進一步完善多層次養老保障體系，加快健全養老服務體系。

江蘇是全國最早進入老齡化社會和老齡化程度較高的地區之一。2015年，我省在全國率先制定的養老服務條例，但隨著我省人口老齡化進程不斷加快以及國家各項新制度、新政策、新措施的密集出臺，養老服務的發展任務、發展目標、發展環境都發生了較大變化。截至2021年底，全省60周歲以上常住老年人口1883.68萬人，老齡化率達到22.15%。預計2029年全省60歲以上老年人口占比超過30%。及時全面修訂條例，是貫徹落實習近平總書記關于做好養老服務工作重要論述、推動養老服務高質量發展的具體行動，是我省實施積極應對人口老齡化國家戰略、實現經濟社會發展和人口發展協調促進的重要舉措，是努力構建適應時代發展、符合實際需要、具有江蘇特色的養老服務體系的客觀要求。

這項立法具有以下特點：一是貫徹落實黨和國家最新決策部署。認真貫徹落實習近平總書記關于做好養老服務工作的重要論述，把《十四五國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》《關于推進基本養老服務體系建設的意見》等養老服務最新政策文件和決策部署體現到條例中來。二是研究解決養老服務領域重大問題，為養老服務高質量發展提供制度保障。針對養老服務供給不平衡不充分、醫養融合發展依然存在制約、養老服務人才供給不足、養老服務新產業新業態新模式發展有待進一步發力等問題和不足，認真予以分析研究，盡可能地采取有效措施加以化解。三是科學把握養老服務發展趨勢，結合省情實際作出適度前瞻的制度設計。總結我省各地成功做法和探索實踐經驗，分析養老服務發展趨勢，在基本養老服務供給、醫養康養結合服務、長期護理保險和個人養老保險、扶持保障措施等方面，作出配套銜接、適度前瞻的規定。

總的來看，條例堅持以人民為中心的立法導向，反映養老服務變化新趨勢，依法構建適應時代發展、符合實際需要、具有江蘇特色的養老服務體系，對于推動積極應對人口老齡化國家戰略和各項重大決策部署在江蘇落地落實，對于踐行以人民為中心發展思想，努力推動強富美高新江蘇現代化建設有著非常重要的意義。

問：說起養老，居家社區養老要有基礎、醫養康養要有條件，不同的家庭有不同的需求，地區之間、城鄉之間在有差距，社會上養老服務組織也是形態各異，提供的服務也是千差萬別。請問，條例在應對養老服務領域新情況新趨勢，構建符合江蘇實際的養老服務體系方面，有哪些具體規定？

王臘生 ：這個問題，實際上涉及到整個養老服務體系的建設與多樣化多層次的養老服務。條例堅持以人為本、共享發展，圍繞積極建設更加優質更加充分更加均衡的養老服務體系，努力滿足人民群眾日益增長的多層次、多樣化養老服務需求，作出了系統的制度設計。

一是完善養老服務體系。條例第四條明確規定，本省推動養老事業和養老產業協同發展，優先滿足基本養老服務需求，建立并完善居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，提供覆蓋城鄉、惠及全民、均衡合理、優質高效的養老服務。同時，細化地方各級人民政府及相關部門、社會組織在養老服務方面的責任，并突出省人民政府在完善養老服務政策，推動養老服務體制改革，建設符合省情、積極應對人口老齡化趨勢的養老服務體系等方面的職責。

二是保障基本養老服務。要求為老年人提供老有所養、老有所依所必需，與經濟社會發展水平相適應的基礎性、普惠性、兜底性基本養老服務；實施基本養老服務清單、老年人能力綜合評估等制度，推行長期護理保險，確保基本養老服務保障到位；對經濟困難、特困供養等老年人享受基本養老服務，以及農村基本養老服務網絡建設作出具體規定。

三是推進養老服務設施建設。要求根據本地區國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃以及人口結構、老齡化趨勢、公共服務資源、養老服務需求狀況等因素，制定本地區養老服務設施布局專項規劃，合理確定各類養老服務設施的種類、數量、規模以及布局。明確住宅區配套建設社區養老服務用房的標準和要求，新建住宅區按照每百戶二十平方米以上的標準配套建設社區養老服務用房，鼓勵對配套養老服務設施進行資源整合、統籌利用，統一管理運營。引導各類市場主體建設養老服務設施，提供方便可及、價格合理、質量有保障的養老服務。

四是促進居家社區養老服務。明確居家社區養老扶持保障政策和服務內容，支持家庭承擔養老功能，合理均衡布點社區養老服務設施，推進適老化改造，鼓勵發展頤養住區。

五是規范機構養老服務。明確政府建設公辦養老機構，鼓勵社會力量舉辦養老機構，提供多層次、多樣化的養老服務；要求養老機構健全管理制度，加強對工作人員的管理和職業道德教育；規范養老服務收費，對預先收取服務費作出必要限制。

六是促進醫養康養結合服務。要求統籌醫療衛生和養老服務資源，推進醫養康養融合發展，養老機構依法設立醫療衛生機構和提供醫療衛生服務，醫療衛生機構開展醫養結合服務和舉辦養老機構，加強居家社區醫養結合服務，發展專業護理服務養老機構。

七是強化扶持保障和監督管理。要求政府設立養老服務體系建設專項資金，明確對養老服務組織的支持措施，建立健全養老服務人才培養、使用機制，擴大養老服務和產品供給，加強智慧養老建設，完善老年教育體系，強化養老服務監管機制，依法維護老年人的合法權益。

問：實踐中，基本養老服務的惠及面最廣，參保老年人、經濟困難老年人、特困供養老年人和其他一些有特殊情況的老年人，在享受基本養老服務過程中會有不同的需求、遇到不同的困難和問題，請問條例在這些重點群體老年人服務保障方面有哪些措施？

沙維偉 ：基本養老服務是由政府直接提供或通過一定方式支持相關主體向老年人提供的，旨在實現老有所養、老有所依必需的基礎性、普惠性、兜底性服務。《條例》在原框架體例上增設基本養老服務專章，強化了老年人獲取基本養老服務的合法權利和政府發展基本養老服務的法定責任。

一是完善制度設計。《條例》規定省人民政府制定發布本省基本養老服務具體實施方案及清單，明確具體服務對象、內容、標準等，地方政府按照國家和省有關規定，制定發布本地區基本養老服務清單和實施標準，并根據經濟社會發展水平、財政狀況、養老服務需求變化等情況，適時對清單進行調整。下級人民政府的基本養老服務清單應當包含上級人民政府基本養老服務清單事項，不得減少服務內容、降低服務標準。

二是強化重點保障。《條例》規定優先將經濟困難的高齡、空巢、獨居、殘疾、失能、計劃生育特殊家庭等老年人納入基本養老服務范圍予以重點保障。民政部門應當建立困難老年人精準識別和動態管理機制。建立健全特殊困難老年人關愛巡訪制度。對符合條件的參保老年人，按照國家和省有關規定按時足額發放養老金。對八十周歲以上老年人發放高齡津貼。對經濟困難的老年人提供養老服務補貼，對經認定生活不能自理的經濟困難老年人提供護理補貼。明確公辦養老機構優先收住經濟困難的高齡、空巢、獨居、殘疾、失能等老年人以及老年優撫對象、計劃生育特殊家庭老年人、為社會作出重要貢獻的老年人。

三是補齊農村短板。《條例》提出將農村基本養老服務設施和能力建設納入鄉村振興戰略規劃，推動城鄉基本養老服務供給的均衡化、協調化發展。加強縣級失能特困老年人集中供養服務機構建設，推進鄉鎮區域性養老服務中心建設，開展村級互助養老服務，提升農村基本養老服務能力。

四是推動提質擴面。《條例》要求縣級以上地方人民政府提高基本養老均等化水平，落實優惠扶持政策，鼓勵社會力量參與提供普惠性基本養老服務，保障符合條件的老年人能夠方便可及、大致均等地獲得基本養老服務。

問：據了解，大多數老年人都愿意選擇在家養老，請問條例在支持家庭承擔養老功能，提升居家社區服務能力方面有哪些規定？

陳正邦 ：鞏固居家社區養老服務功能，是貫徹實施積極應對人口老齡化國家戰略的必然要求，是提升廣大老年人獲得感幸福感的重要內容。《條例》堅持問題導向，對推動居家社區養老服務高質量發展的條款內容進行了擴充完善。

一是加強設施規劃。《條例》規定了新建住宅區和已建成住宅區社區養老服務用房的配建標準，以及侵占配建社區養老服務用房的法律責任。規定多個占地面積較小的相鄰住宅區可以統籌規劃、集中配置養老服務設施，鼓勵對相鄰住宅區的配套養老服務設施進行資源整合。要求縣（市、區）人民政府考慮為老年人服務的便利性和服務半徑等因素，合理、均衡布點社區養老服務設施。

二是突出家庭賦能。《條例》鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，獨生子女父母年滿六十周歲后患病住院期間，獨生子女每年可享受不少于五天的帶薪護理假。拓展家庭適老化改造覆蓋面，提升居家老年人生活便利性。要求民政部門通過政府購買服務等方式為有需求的家庭成員免費提供老年人照料護理技能培訓。

三是統籌服務資源。《條例》要求縣（市、區）人民政府統籌利用養老服務、醫療衛生等資源，按照國家和省有關規定推進覆蓋城鄉的綜合性養老服務中心、居家社區養老服務站建設。引導社會力量利用自身資源、發揮自身優勢開展居家社區養老服務。鼓勵鄰里互助養老，鼓勵老年人之間的互助服務。引導頤養住區建設，為老年人提供一站式養老服務，提升老年人日常生活便利化水平和生活品質。

問：在醫養康養結合服務方面，各地探索形成了一批醫養結合模式，比較典型的有醫養協作模式、醫養融合模式、服務集成模式，但仍存在一些難點堵點問題。在現行條件下，如何有效整合醫療資源和養老資源，積極探索醫養結合發展路徑？

王臘生 ：醫養結合是以老年人需求為為導向，按照老年人由健康到患病、再到失能失智狀態的規律，建立起各個環節有機銜接的整合型醫養結合養老服務體系，包括保健、預防、疾病急性期治療、疾病慢性期治療、長期照護、安寧療護等六個環節。推進醫養康養結合服務，是優化老年健康和養老服務供給的重要舉措，是積極應對人口老齡化、增強老年人獲得感和滿意度的重要途徑。十四五國家老齡事業發展和養老服務體系規劃中，提出了豐富醫養結合服務模式、增加醫養結合服務供給、提升醫養結合服務質量等目標和要求；今年7月，國家衛生健康委等11部委還聯合下發了《關于進一步推進醫養結合發展的指導意見》。近年來，全省各地積極探索實踐，形成了一批醫養康養結合模式，比較典型的有醫養協作模式、醫養融合模式、服務集成模式，但在政策支持、服務能力、人才建設等方面仍存在一些難點堵點問題。對此，條例專列醫養康養結合服務一章，以老年人需求為中心，引導和促進對醫療資源和養老資源的有機整合和高效利用，豐富醫養、康養服務內容和服務形式。

一是建立健全衛生健康、民政、醫療保障等多部門協同推進醫養康養相結合的工作機制，統籌醫療衛生和養老服務資源，推進醫養康養融合發展。扶持同時具備醫療衛生資質和養老服務能力的醫療衛生機構或者養老機構發展，促進養老服務與醫療、護理、康復等服務相融合。

二是促進醫養結合服務多模式多渠道發展。提高養老機構醫養結合服務能力，支持養老機構按照規定設立醫療衛生機構，改造增加護理型床位和設施，為入住老年人提供醫療衛生服務。支持醫療衛生機構按照規定開展醫養結合服務，有條件的醫療衛生機構可以舉辦養老機構，鼓勵醫療衛生機構按照規定在養老機構設立醫療服務站點，提供嵌入式醫療衛生服務。支持醫療衛生機構與養老機構簽訂合作協議，促進資源共享與服務銜接，通過預約就診、上門巡診等方式，為老年人享受多種形式的醫養結合服務提供便利。

三是發展居家社區醫養結合服務，推動社區醫療衛生服務設施與社區養老服務設施統籌規劃、毗鄰建設，為居家社區養老服務提供健康支撐，對行動不便的居家老年人提供家庭病床、上門巡診等服務。

四是鼓勵醫療機構發揮專業優勢，為高齡、殘疾、失能等老年人提供長期護理、醫療康復、安寧療護等服務；發展專業護理服務養老機構，支持基層醫療衛生機構設置康復、護理、安寧療護床位，重點為失能、認知障礙老年人提供康復護理等服務。

另外，條例還規定，依托醫療衛生機構、養老服務組織以及其他社會力量，推廣老年人健康生活理念和方式，積極開展老年疾病防治、認知障礙干預、意外傷害預防、心理健康與關懷等健康促進活動，提升老年人健康生活水平。

問：江蘇老年人口龐大，養老服務需求更加多元，相對來說養老服務產業有很廣闊的市場，請問養老服務條例在引導、規范養老服務組織和行業發展方面有什么規定？針對少部分養老機構的不規范經營行為，有哪些監督管理措施？

沙維偉 ：條例圍繞深化養老服務放管服改革，將現行養老服務扶持保障和監督管理措施以法律形式加以固化，通過法治化手段推動養老服務提質增效。在引導、規范方面，一是加大經費支持。規定縣級以上政府設立養老服務體系建設專項資金，根據經濟社會發展水平、老年人口狀況適時調整對養老服務的投入。對符合條件的養老服務組織給予相應的建設補助和運營補貼。鼓勵商業銀行加大對養老服務業的信貸支持，促進保險服務業和養老服務業融合發展。二是強化要素保障。優先保障養老服務發展所必要的規劃、土地、人才、技術、資本等要素供給。建立健全養老服務人才培養、使用、評價和激勵機制。推動發展規模化、品牌化、連鎖化的養老服務組織，培育發展示范性養老服務組織。三是規范市場主體。規定從事居家社區養老服務的組織，應當依法辦理市場主體登記或者社會服務機構登記，配備與服務規模相適應的場所、設施設備和從業人員，規范服務流程，合理確定收費標準。養老機構預先收取服務費的，應當有服務協議約定，預先收取的服務費金額不得超過六個月的服務費，收取的預付費應當建立專戶存儲，采取商業銀行第三方存管方式確保資金管理使用安全。

在監督管理方面，一是強化部門協同。明確民政部門通過建立健全養老服務工作議事協調機制等方式，會同有關部門強化養老服務監管能力，及時查處違法違規行為，依法維護老年人的合法權益。二是厘清職責權限。明確民政及相關部門依法對養老服務組織實施監督檢查可以采取的措施，要求養老服務組織應當配合，不得拒絕、阻礙。三是明確法律責任。對違反條例規定的相關行為設定處罰措施，強化條例的法律約束力和執行力。